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万博平台第四章 法律法规实施情况的检查

  法律、法规实施情况的检查,即通常所说的执法检查,是各级人大常委会将工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。本章共6条,总结以往做法和经验,针对实践中存在的问题,对执法检查作了进一步规范。一是执法检查的内容要突出重点,人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排;二是执法检查的组织工作要体现精干、效能的原则;三是对执法检查报告的内容提出了要求;四是强调执法检查要注重实效,“一府两院”对执法检查报告及常委会审议的意见要进行研究处理,提出书面报告,必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请人大常委会会议审议,或者组织跟踪检查。

  第二十二条 各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

  根据本法的规定,各级人大常委会对有关法律、法规实施情况组织执法检查,也就是说,各级人大常委会是执法检查的主体。

  1993年全国人大常委会曾在《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中提出:“全国人大常委会和全国人大专门委员会对全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况,进行检查监督。”根据这一规定和一些地方的有关规定,当时全国和地方的执法检查活动分为两个层次:一是人大常委会组织的执法检查;二是专门委员会组织的执法检查。1999年4月23日,九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》,提出执法检查主要由人大常委会来组织,同时要求各专门委员会要协助人大常委会做好执法检查工作。此后全国人大常委会的执法检查,均以人大常委会的名义进行,相关专门委员会和办公厅只负责执法检查的具体组织、协调和服务工作。

  在监督法制定过程中,对于专门委员会是否可以作为独立的执法检查主体,主要有两种意见:一种意见认为监督“一府两院”的任务很艰巨,光靠人大及其常委会是不够的,要充分发挥人大专门委员会的作用。另一种意见认为地方组织法第三十条对专门委员会的职责作了规定:“各专门委员会在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。”据此,专门委员会没有独立的监督职权,它只能协助人大及其常委会开展监督工作。在总结以往执法检查工作的经验以及各方面意见的基础上,监督法明确了执法检查的主体为全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会,专门委员会不再单独作为执法检查的主体。2009年,万博平台,全国人大常委会废止了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

  另外,以往有的地方由主任会议组织执法检查。主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作,工作任务繁重,同时主任会议不代替人大常委会审议决定属于常委会职权范围内的事情,也不行使属于常委会的监督权,因此不宜由主任会议组织执法检查。

  人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题,集中力量、突出重点,抓住关键,取得党和人民满意的效果。执法检查的内容与选题,也按照突出重点、增强实效的原则,落实上述要求。

  根据本条规定,确定执法检查的选题,一方面,要紧紧围绕改革发展稳定大局的重大问题,这是因为我国正处于改革发展稳定的关键时期,涉及改革发展稳定的问题都是事关全局的、根本性的重大问题。作为国家权力机关的各级人大常委会,应当抓住监督的重点;另一方面,确定执法检查的选题,还必须充分注意到群众的切身利益和社会普遍关注的重大问题。各级人民代表大会是直接或间接选举组成的,代表人民的意志管理国家,因此,必须时刻注意倾听人民群众的呼声,关心人民群众的疾苦,全心全意为人民服务。事实上,这两个方面的问题往往是联系在一起的,抓住这些问题进行执法检查,既可以得到人民群众的关心和响应,又可以和地方及有关部门的工作重心相一致,起到督促与支持的作用。自监督法2007年1月1日实施至2012年年底,全国人大常委会共组织23次执法检查,其中涉及保障和改善民生问题的执法检查13次,包括义务教育法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、农民专业合作社法、畜牧法、农村土地承包法、劳动合同法、工会法和食品安全法、农业法、残疾人保障法等;涉及推进经济结构调整和创新性国家建设的2次,包括农业技术推广法和科技进步法等;涉及提高生态文明水平的3次,分别为环境影响评价法、节约能源法、清洁生产促进法等;其他还有文物保护法、台湾同胞投资保护法、法官法和检察官法等。

  关于执法检查选题的确定途径,监督法规定参照关于专项工作报告议题的确定途径,主要包括:本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题,本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题,本级人大常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题,人民来信来访集中反映的问题以及社会普遍关注的其他问题。上述途径是了解实际情况、发现和反映问题的有效形式。

  此外,近年来全国人大常委会把事关全局而又长期得不到解决的问题作为监督重点事项,加强了跟踪执法检查的力度。监督法通过后全国人大常委会组织的23次执法检查中,对9部法律进行过跟踪检查。其中,针对义务教育法,分别在2004年、2007年和2008年共组织了3次执法检查,其他如食品安全法、劳动合同法等8部法律也分别在监督法通过前后组织过2次执法检查。

  第二十三条 常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。

  常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。

  执法检查是各级人大常委会的经常性工作,每年均要选择若干法律、法规组织执法检查,为此,常委会需要制定执法检查年度计划,对执法检查的选题、时间和组织等预先进行安排。以全国人大常委会为例,制定执法检查年度计划,一般按以下四个步骤进行:

  第一,执法检查项目的提出。每年11月底以前,全国人大专门委员会应当向常委会提出下一年度执法检查项目的建议。建议包括计划检查的法律、理由、重点和时间安排等。全国人大代表、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院,以及其他国家机关、社会团体、企事业组织,也可以向全国人大常委会书面提出执法检查项目的建议。

  近年来,有的地方向市民公开征集意见,请广大群众提建议,确定执法检查的选题,取得了良好的效果。公开征集执法检查选题,有利于克服执法检查选题的主观性,避免执法检查不切合当地实际情况的问题;同时,这一做法也拓宽了人民群众政治参与渠道,体现了人民当家作主,对人大工作能起到促进作用。

  第二,执法检查计划的拟定。常委会工作机构收集、汇总专门委员会及其他有关方面关于执法检查的建议后,于每年12月底以前拟出全国人大常委会执法检查计划稿,报分管副秘书长审核后提请秘书长办公会议审定。为提高执法检查的实效,在制定执法检查计划方面主要应把握两个问题,一是检查的法律不宜过多,要少而精。监督法实施后,全国人大常委会每年组织的执法检查数量较少时为一年2至3次,最多时为一年6次。全国人大常委会每年组织的执法检查数量虽然不多,但起到了举一反三的效果,不仅推动了所检查法律及其相关法律的正确实施,而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。二是检查法律实施要有侧重点。每部法律都涉及很多方面的内容,如果面面俱到进行检查,难以达到效果,因此,应当在每部法律中选择几个问题进行重点检查。

  第三,通过执法检查计划。执法检查计划稿经秘书长办公会议讨论后,由秘书长提请委员长会议通过,并印发常委会组成人员。同时,办公厅以书面形式将执法检查计划通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省、自治区、直辖市人大常委会。

  第四,执法检查计划的公布。根据监督法的规定,执法检查计划通过后,应当向社会公布。向社会公布执法检查计划,便于公众了解执法检查的内容,一是公众可据此向常委会反映相关情况和问题,使常委会在执法检查过程中更具针对性,有利于促进有关部门的工作,从而提高监督工作实效性;二是有利于公众了解人大常委会的工作情况,并对常委会的工作进行监督,从而提高监督工作的民主化。

  第一,执法检查具体组织实施的主体。根据监督法,专门委员会虽然不单独组织执法检查,但作为具体组织实施机构,在执法检查中具有重要作用。根据监督法的规定,常委会有关专门委员会或者有关工作机构负责具体组织实施工作。在全国人大常委会一级,执法检查主要由有关专门委员会组织,常委会办公厅负责联系和协调。具体哪一个专门委员会负责哪一部法律的执法检查的组织工作,执法检查计划中予以明确。有时也会由两个专门委员会共同负责组织实施执法检查,如全国人大常委会2010年节约能源法执法检查,由财政经济委员会和环境与资源保护委员会共同组织实施。

  第二,制定执法检查方案。执法检查方案,是指相关专门委员会或者工作机构根据执法检查年度计划,就其负责组织实施的有关法律、法规的执法检查确定具体的工作方案。执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。为使执法检查方案更加切合实际,相关专门委员会或者工作机构根据工作需要,可以进行前期调研。常委会办事机构(即常委会办公厅或者办公室)应当与各专门委员会或者工作机构加强沟通,对各专门委员会或者工作机构报送的执法检查方案进行统筹协调,尽量避免各执法检查组赴地方的时间过于集中、地点过于重复。

  第三,执法检查的工作步骤及主要工作方式。根据全国人大常委会的做法,执法检查组在正式赴地方开展执法检查前,由组长召开一次全体会议,听取有关主管机关法律实施情况的汇报,研究部署执法检查工作。执法检查组在地方可以通过听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式,了解和掌握法律实施的真实情况,研究法律实施中存在的问题。执法检查组在地方的执法检查结束时,视工作需要,可以向省、自治区、直辖市人大常委会和法律实施的相关部门反馈所了解的情况,但不宜提出结论性的意见。执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信,执法检查组应转交常委会办公厅,由办公厅统一转交有关部门依法处理。执法检查组不直接处理执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信。赴地方进行执法检查工作结束后,执法检查组应当再次召开执法检查组全体会议,听取各执法检查小组的汇报,研究向常委会汇报的执法检查报告稿,并就执法检查中发现的问题与有关主管机关交换意见。

  第二十四条 常务委员会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。

  执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。

  执法检查组的组成应遵循精干、效能的原则。执法检查组到地方进行检查,通常要走访不同的地方、单位,了解情况,发现问题,因此,检查组的组成人员不宜过多,否则不利于提高工作效率;在工作人员的配备上,也要力求精干。检查组到基层时,应切实做到轻车简从,谢绝层层陪同,只请地方安排少量必要人员帮助工作。

  关于执法检查组的组成人员,以全国人大常委会为例,执法检查组组长一般由负责联系相关专门委员会的副委员长担任,副组长由相关专门委员会的主任委员或者副主任委员担任,执法检查组的其他成员由负责该项执法检查工作的相关专门委员会从常委会和本专门委员会组成人员中选定。执法检查组赴地方进行执法检查时,根据工作需要可以分成若干执法检查小组。执法检查小组组长一般由相关专门委员会负责同志或者其他组成人员担任,组员由常委会和专门委员会组成人员担任。执法检查小组的工作人员,主要由相关专门委员会办事机构、常委会办事机构的工作人员组成。执法检查组成立后,检查组成员和工作人员要及时学习和掌握有关法律、法规和政策,以及必要的专业知识。

  由于执法检查是人大常委会开展监督工作的一项重要方式,执法检查组还可以吸收本级人大代表参加。通过组织人大代表参加执法检查,可以使代表了解有关法律的实施情况,了解常委会和专门委员会的工作情况,同时也可以提高代表的参政议政能力,更好地发挥代表的作用,使执法检查成为代表闭会期间活动的一项重要载体。人大代表参加执法检查,可以考虑吸收那些具有相关专业知识或对有关法律实施较为关注(如在代表大会上提出相关议案、建议)的代表参加。十一届全国人大常委会组织的执法检查共吸收了271人次全国人大代表参加,其中参加人数较多的为2009年食品安全法执法检查有20人次参加,2012年文物保护法执法检查有21人次参加。

  实践中,一些地方在执法检查时吸收相关专业及法律方面的专家参加,以便从专业角度对于法律实施的情况及有关问题的成因进行分析、评价。这是一种提高执法检查公众参与程度的方式,具有积极的意义。当然,有关的专家并非执法检查组的成员,他们的工作是协助执法检查组寻找问题所在,从专业角度提供分析意见,并提出法律、法规本身是否存在滞后、不到位或不衔接,以及如何修改、完善,等等。还需要注意的是,人大常委会在开展执法检查时,政府及有关部门一般也会派人协同前往,这是政府及其有关部门在接受人大常委会执法检查的监督,绝不意味着相关部门的人员也是执法检查组的组成人员,也不是联合执法检查。过去一些地方搞人大与政府部门的联合执法检查,混淆了执法检查主体与其他工作主体之间的关系,与法律规定是不符的。 第二十五条 全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。

  人大常委会执法检查的目的,是为了全面了解本行政区域内某项法律、法规实施的情况。由于我国地域广阔,各地方经济发展不平衡,法律、法规的实施在不同的地方出现的问题各有不同,有些问题带有普遍性,有些问题则因各地具体情况不同而具有特殊性。无论是共性的问题,还是特性的问题,常委会均需要了解和掌握。但常委会和专门委员会的组成人员有限,不可能在全国各地普遍地进行检查,在监督法实施以前,全国人大常委会在执法检查中,就已经较多地运用委托检查的方式。例如,2005年、2006年全国人大常委会对归侨侨眷权益保护法、专利法、劳动法、农业法、安全生产法、律师法等多部法律的实施情况进行检查时,都委托部分省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内实施该法的情况进行检查,还有的要求部分省、市就有关问题进行专项调研。

  在总结实践经验的基础上,监督法对于委托执法检查的制度予以明确,规定了全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。在监督法实施以后,全国人大常委会组织的23次执法检查中,全部都采用了委托部分省(区、市)进行检查的方式。其中,部分执法检查除执法检查组实地检查的省(区、市)以外,还委托了其他全部省(区、市)进行检查并提交报告,例如2009年食品安全法执法检查、2010年妇女权益保障法执法检查、2011年食品安全法执法检查、2011年老年人权益保障法执法检查、2011年农村土地承包法执法检查、2012年文物保护法执法检查、2012年残疾人保障法执法检查和2012年农业法执法检查等。也有一些执法检查除了实地检查的省(区、市)以外,只委托了少数比较具有典型性的省(区、市)进行检查,如2010年台胞投资保护法执法检查,除实地检查了江苏、广东、上海和福建以外,还委托了北京、辽宁、浙江、山东、湖北和重庆进行检查。通过委托检查,全国人大常委会能够更为及时、全面地了解有关法律实施的情况,对于执法检查组向常委会提出有关建议是十分有益的。

  根据监督法的规定,采取委托检查的方式仅限于两级,即全国人大常委会可以委托省一级人大常委会,省一级人大常委会可以委托设区的市一级的人大常委会进行执法检查。由于市、县的区域较小,市、县两级人大常委会就不应再委托下级进行执法检查。

  需要注意的是,委托部分省(区、市)人大常委会检查法律在当地的实施情况,是请他们帮助全国人大常委会更为全面地了解法律实施的真实情况,不是要他们“自己查自己”。因此,把这种安排称为地方的“自查”是不确切的。省级或设区的市一级根据上一级人大常委会的委托进行检查,与本级人大常委会根据年度计划自行进行的执法检查既有联系,也有区别。本级人大常委会自行进行的执法检查,是对本行政区域内法律法规的实施情况进行检查。在根据委托进行执法检查时,不仅要检查本级政府及有关部门或者人民法院、人民检察院的执法情况,还要检查垂直管理部门在本行政区域的执法情况。

  第二十六条 执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。

  (一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;

  执法检查结束后,执法检查组要再次召开全体会议,总结实地了解的情况,讨论分析法律实施中存在的问题,并指定专人负责综合各执法检查小组的报告、委托检查的报告,以及有关主管部门的汇报等,撰写执法检查报告稿。

  执法检查报告稿由执法检查组组长负责主持研究、修改和审定。报告稿经执法检查组审定后,由相关专门委员会主要负责人向委员长会议汇报,委员长会议或者主任会议决定列入常委会会议议程,提请常委会审议。如有必要,执法检查报告稿应当在审议前征求人民政府和人民法院、人民检察院的意见。常委会全体会议听取执法检查报告时,由执法检查组组长或副组长报告。常委会分组会议审议执法检查报告时,有关主管机关和相关专门委员会应当派人到会听取意见、回答问题。必要时,执法检查组可以向常委会会议提供文字、视听等形式的参阅资料。

  针对以往有的执法检查报告不很规范的情况,监督法对执法检查报告的内容作出了规定,提出了要求。

  1执法检查报告应对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。这里需要注意几个问题:

  第一,对所检查的法律、法规实施情况进行评价,主要是对有关主管机关执法情况的力度、效果等情况进行评价。法律规范的实施情况,既包括社会中的公民和组织遵守法律、法规的情况,也包括国家机关执行法律、法规的情况。在现代社会中,国家负有管理公共事务的广泛权力,多数法律规范必须在国家机关参与下才能在社会生活中得以实现,也就是说,公民、组织依法享有的权利,需要国家机关履行相应职责予以保障。执法检查在了解执法机关工作的同时,也可以了解到公民、组织遵守法律的情况,但执法检查的直接目的不是检查公民、法人的守法情况,而是通过了解这方面的情况,对其成因进行分析,是否单纯因公民、法人的法律意识不强造成的,还是存在其他经济、文化或社会原因,现行的管理体制是否合理,有关国家机关的管理和执法是否到位、合理、公正,是否存在管理上的缺位,导致法律规定的公民和社会组织的权利无法保障等。这实际上是从另一个方面考察有关国家机关履行法律规定的职责的情况。这与有关主管机关作为管理者对管理相对人的公民、组织守法情况的检查是不同的。

  第二,对执法情况进行评价的标准。对有关主管机关执法情况的评价,应当以执法行为的合法性和合理性作为标准。合法性标准主要包括: (1)被检查机关是否履行了法律规定其应当履行的职责,是否有怠于履行职责的情形; (2)被检查机关是否从事了法律禁止的行为; (3)被检查机关是否行使了法律没有明确赋予的职权或者行使了其他国家机关职权范围内的权力; (4)被检查机关是否按照法定程序行使职权。此外,由于法律在一些事务的管理上赋予行政机关一定的自由裁决,因此,执法机关的执法是否公正、合理、效率,也是执法检查时应当关注的。

  第三,执法检查报告对法律、法规实施情况的评价范围,不仅包括本级机关,还可以包括下级机关的执法情况。执法检查作为人大常委会的一项监督权,主要体现为知情权、督促权。由于人大常委会负有保证法律、法规在本行政区域内实施的职责,因此,执法检查可以对本行政区域内的执法机关(包括由上级垂直领导的机关)的执法情况进行了解和评价,这与人大常委会作出撤职决定的职权应限于对本级人民政府、人民法院和人民检察院是不同的。

  第四,执法检查报告应对法律实施情况进行客观、深入和有针对性的评价。以往一些地方的执法检查报告,对执法机关的成绩总结的多,提出的建议和要求往往偏重于对基层单位具体违法案件的纠正;有的执法检查报告就是法律实施主管部门向人大常委会报告的摘要,有的报告甚至干脆由参加执法检查的政府部门代笔;还有的报告对法律实施不力的现象讲得多,但问题的成因讲得少,有关主管机关在依法履行职责方面存在的问题触动少。上述情况,降低了执法检查的实效。因此,执法检查报告对于法律实施总体情况,包括存在的问题的评价要客观、真实,对影响实施效果的原因要进行深入分析,对改进执法工作的建议要有针对性和较强的可操作性,切忌泛泛而论,这样既可以让有关执法机关遵照整改,也便于以后的跟踪落实和监督检查。

  2执法检查报告要对有关法律、法规提出修改完善的建议。对有关法律、法规提出修改、补充、解释等完善的建议,是执法检查报告中的一项重要内容。全国人大常委会和具有地方立法权的地方人大常委会,万博平台兼有立法权和监督权,执法检查是将这两项重要权力进行有机结合的有效方式。改革开放三十年来,我国的立法工作取得了长足的进步,但目前我国的立法还存在一些问题,如有的法律、法规规定比较原则,可操作性较差;有的法律在实施一段时间后已经不适应社会发展的需要,但又没有及时进行修改;有的法律、法规存在部门利益的倾向,使行政机关的权力与公民的权利的配置失衡;还有的法律、法规存在冲突、打架的现象。目前我国的立法机关十分重视法律的修改工作,将制定新的法律与修改旧的法律摆在同等重要的地位。通过执法检查发现法律、法规本身存在的问题,并结合实际需要提出修改完善的建议,有利于立法机关做好法律、法规的修改工作,同时这也是提高执法检查实效的重要体现。

  近年来,全国人大将加强监督工作与修改完善法律工作有机结合,常委会在开展执法检查、专题调研时,更加注重分析现行法律规定不适应不完善的问题,为修改完善法律提供重要依据,使法律的修改更具针对性,使法律的规定更具可操作性。2008年汶川特大地震发生后,常委会在听取审议国务院有关抗震救灾和灾后恢复重建工作报告、组织力量到灾区实地调研的基础上,对防震减灾法作了全面修订,提高了建设工程尤其是学校、医院等公用设施的抗震设防标准,完善了地震应急救援体系,加强了灾后过渡性安置和灾后恢复重建的制度措施。2010年,常委会对科技进步法、农业机械化促进法开展执法检查,针对执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题开展了立法后评估试点工作,重点就有关科技项目知识产权的归属和使用、企业研发投入的激励机制,以及农机跨区域作业服务、农机购置补贴、农机燃油补贴等法律制度的科学性、可操作性以及法律执行的有效性作出客观评价。2011年,常委会检查了劳动合同法、老年人权益保障法实施情况,执法检查报告就劳务派遣被滥用、老年社会保障和养老社会服务体系建设滞后等突出问题,提出修改完善法律的建议,目前这两部法律的修改已经提请常委会会议审议修改通过了。

  第二十七条 常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。

  常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

  人大常委会进行执法检查,最终的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民检察院公正司法,从而保证法律、法规正确有效的实施。因此,执法检查报告提请常委会审议后,监督工作并没有完结,还需要相关措施保证常委会执法检查报告和审议意见的落实。为此,本条规定了两项制度。

  第一,有关执法机关办理和反馈制度。常委会会议结束后,常委会工作机构应及时将常委会组成人员对执法检查报告的审议意见进行汇总整理,然后将其连同执法检查报告一并送交本级人民政府、人民法院或者人民检察院进行研究处理。对于常委会执法检查报告及审议意见提出的法律实施过程中存在的问题和改进工作的建议等,有关机关必须认真研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出报告,必要时,可由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。

  例如,2008年8月28日,全国人大常委会听取和审议了《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告》,会后,常委会办事机构将常委会会议对执法检查报告的审议意见,汇总整理成《常委会会议审议意见》由常委会办事机构将执法检查报告和审议意见,于2008年9月18日函送国务院办公厅、最高人民法院和最高人民检察院。国务院办公厅、最高人民法院和最高人民检察院收到执法检查报告和审议意见后,认真进行研究,制订整改方案,采取整改措施,认真地改进了工作。同时三个单位将研究处理情况送交全国人大内务司法委员会征求意见,并分别向常委会提交整改情况的书面反馈报告。全国人大内务司法委员会此后对三个单位的书面反馈报告进行审议,提出了研究意见。2009年4月,十一届全国人大常委会第八次会议上印发了国务院、最高人民法院和最高人民检察院的书面汇报及内务司法委员会的研究意见。

  第二,跟踪检查制度。跟踪检查是执法检查工作的重要组成部分。本条规定,对于存在的重点问题和突出问题,必要时,人大常委会可以组织跟踪检查,也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。跟踪检查主要有两种形式。一是紧紧抓住关系党和国家工作的大局和改革发展稳定全局的重点领域,深入持久地开展相关法律、法规的执法检查。二是紧紧抓住重点法律法规,在第一次执法检查后,再次或多次组织执法检查,深入持久地开展跟踪检查,督促“一府两院”解决执法检查中的问题,力求把法律法规的实施落到实处。

  各级人大常委会对于关系党和国家工作大局和改革发展稳定全局的重大问题,对于法律、法规实施过程中普遍存在的倾向性问题,对于关系人民群众切身利益、群众普遍关注、反映强烈的突出问题,要“咬定青山不放松”一次检查没解决,就检查两次;两次检查还没解决,就检查三次,一直抓到问题基本解决。一查到底,切实抓出实效。

  过去的执法检查工作,比较注重执法检查的过程,往往容易忽视执法检查后的跟踪检查。但是近年来全国人大常委会加大了跟踪监督的力度,常委会把事关全局而又长期得不到解决的问题作为监督重点事项,综合运用听取审议专项工作报告、开展执法检查等多种形式,深入开展跟踪监督,督促有关方面抓紧整改,力争取得实实在在的效果。一是就同一个问题在一届内连续开展监督。在2008年、2009年分别检查劳动合同法、食品安全法实施情况的基础上,于2011年对这两部法律进行第二轮执法检查,持续深入推动法律有效实施;针对四川省汶川特大地震抗灾救灾和恢复重建工作,2008年、2009年连续听取审议国务院专项工作报告。二是就同一问题在同一年内持续进行监督。2009年4月,常委会会议听取审议国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告,下半年安排农业与农村委员会进行跟踪检查,并于12月常委会会议听取审议跟踪检查报告。三是就“一府两院”研究处理常委会审议意见情况听取审议专项报告。2009年10月,常委会会议听取审议最高人民检察院关于加强渎职侵权检查工作情况的报告。2010年10月,常委会会议再次听取审议最高人民检察院改进渎职侵权检查工作情况的报告,重点了解2009年常委会审议意见的研究处理情况。

  此外,对执法中的一些重点、难点问题,常委会可以将执法检查同其他各种监督手段结合起来,以切实达到监督的目的。对于执法检查中发现的带全局性、倾向性的问题以及需要解决的突出问题,可以采取询问、质询、由“一府两院”作专题工作报告,以及由常委会作出相应的决议、决定的方式,以加强监督的力度。对常委会任命的“一府两院”的人员,经查证有严重违法乱纪情形的,可以决定撤销其职务。

  1人大常委会执法检查的情况要向人大代表通报。根据本条规定,常委会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,应当向本级人大代表通报。这一规定的目的是为了保证人大代表对常委会执法检查情况的了解、知情。人大代表作为国家权力机关的组成人员,履行代表职务需要了解掌握有关情况,以保证在参加人大有关工作和活动时心中有数。为此,在闭会期间,人大常委会的工作机构应当向人大代表通报常委会会议、常委会重要工作安排和重要活动情况,寄送有关的报告和资料。常委会执法检查的情况亦在向人大代表通报的范围。

  2常委会执法检查的情况要向社会公布。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民行使国家权力、管理国家事务,不是直接的,而是通过人大及其常委会来行使。公开执法检查的情况,一方面,表明人大常委会的监督权来源于人民,是人民管理国家事务的重要体现,应当受到人民群众和社会舆论的监督;另一方面,也可以使人民群众更直接地了解“一府两院”的执法情况,便于广大人民群众进行监督,促进“一府两院”的工作,提高监督工作的实效。

  人大常委会公布执法检查报告及审议意见和“一府两院”对其研究处理的报告,除以适当方式向本级人民代表大会代表通报外,主要通过公报的形式向社会公开发布、在中国人大网公布,同时也可以采取在广播、电视、报纸、网络等媒体以多种形式公布。2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议举行全体会议,听取全国人大常委会执法检查组关于检查劳动法实施情况的报告时,中国人大网对会议进行了现场图文直播。这种即时向社会公开的形式,时效性强,易吸引公众的注意力,是一种效果较好的公开的方式。

  近年来,全国人大进一步增加了人大监督工作的透明度。增加人大监督工作的透明度,既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需要,也有利于更好地推动有关方面改进工作。常委会把增加监督透明度作为加强和改进监督工作的重要内容,采取一系列积极举措,取得明显成效。一是加强新闻宣传的组织与策划,把握正确舆论导向。充分利用电视广播、报纸杂志以及网络等新闻媒体,灵活运用各种报道形式,尽量减少程序性的内容,多报道实质性内容,将包括监督工作在内的人大工作新闻宣传向深度拓展,使宣传报道既准确深入、又生动活泼。二是按照监督法的规定,将执法检查报告、专项工作报告及审议意见等向人大代表通报,通过刊登常委会公报、召开新闻发布会、组织记者采访和网络发布等形式及时向社会公开,并注意收集和认真研究各方面的意见和建议。三是加强跟踪报道。对一些重大监督事项,从方案出台到调研、从审议到反馈,进行全程的、有重点的持续性报道。2009年就政府公共投资计划实施开展专题调研、2011年对食品安全法进行执法检查,均组织中央主要新闻媒体开展全程跟踪报道,在社会上引起广泛关注。特别是在开展专题询问时,先后5次组织中央电视台进行现场连线和实况报道,中国人大网、人民网、新华网等也进行网络实时报道,在全社会产生积极反响,成为人大监督工作的一个亮点。

  加强对规范性文件的备案审查,是维护国家法制统一和尊严、实施依法治国基本方略的重要方面。本章所称“规范性文件”,是指除宪法和法律以外的以下两类文件:一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。另一类是上述文件以外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源,不是我国法律体系的组成部分,但也都是普遍适用的,涉及公民、法人和其他组织的权利义务,因此,必须加强对这部分规范性文件的备案审查。本章所称的“备案审查”,是指前述两类规范性文件通过公布后,应当在法定期限内报法定机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档并根据情况依法对其监督审查的活动。

  本章共6条,对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查作了与立法法相衔接的规定,重点增加了对地方人大及其常委会和人民政府发布的其他规范性文件、最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释的备案审查制度的规定。

  第二十八条 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。

  本条是关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销的规定。

  我国是一个统一的、多民族的单一制国家,也是一个地域辽阔、人口众多、地区之间发展不平衡的国家。国家的建设、发展和管理,必须保证中央的统一领导,也必须充分发挥地方的作用。宪法规定,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一原则体现在立法体制上,就是实行统一而又分层次的立法体制。

  根据宪法以及立法法、地方组织法等法律的规定,统一而又分层次的立法体制的具体内容是: (1)全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,制定法律。 (2)国务院根据宪法和法律,制定行政法规。 (3)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。 (4)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报上级人大常委会批准后生效。 (5)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。 (6)省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

  为了确保多层次的立法活动符合法制统一的要求,即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,下位法不得同上位法相抵触,同位阶的法律规范应当保持协调和谐,国家实行立法监督制度。备案审查是实施立法监督,维护法制统一的重要手段。为了使备案审查切实有效、有序运行,立法法根据宪法作了比较全面的规定。监督法在立法法的基础上,根据在新的形势下维护法制统一的需要,对规范性文件备案审查作了一些新的规定,主要是扩大了规范性文件备案审查的范围:一是将司法解释纳入到全国人大常委会备案审查的范围,并参照立法法,对备案审查的程序作了相应规定;二是将地方各级人大及其常委会通过的决议、决定和地方各级人民政府发布的决定、命令纳入县级以上地方各级人大常委会备案审查的范围,并授权省级人大常委会参照立法法,对备案审查程序作出规定。

  地方各级人大及其常委会的决议、决定以及县级以上地方人民政府的决定、命令,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,这些文件虽然制定机关和具体称谓各不相同,但从性质上说,都属于为贯彻实施宪法、法律、法规以及履行工作职责而形成的文件。从这些文件的内容看,大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍适用,有一定的约束力和强制性,所以,其内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益,关系极大。因此,为了维护国家的法制统一,需要将这些文件纳入备案审查监督范围,对其备案审查问题作出规定。

  根据宪法和有关法律的规定,备案审查制度主要包括备案、审查以及纠正三方面的内容。“备案”就是规范性文件的制定机关在法定的时间内将规范性文件报送法定的机关进行备案;“审查”就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查;“纠正”就是法定的机关依照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。

  备案审查作为立法监督,接受规范性文件备案的机关,有权对备案的规范性文件依法开展审查工作。依启动审查程序途径的不同,可以分为主动审查和被动审查。所谓主动审查,是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或者审查建议的情况下,主动对报送备案的规范性文件进行审查,发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的,依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查,是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议,审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查,发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的,依照规定程序进行纠正的情形。从实际情况来说,由于报送备案的规范性文件数量很大,而且不同文件之间千差万别,所涉及的社会关系纷繁复杂,接受备案的机关很难组织足够的力量,逐件逐条地进行审查,而且有些规定是否与宪法、法律相抵触,只有通过实施才能暴露出来,所以审查工作要把主动审查和被动审查结合起来。

  1备案。备案是立法监督制度的一个重要环节,是备案机关行使立法监督权的基础。根据立法法第八十九条规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。具体要求是: (1)行政法规报全国人大常委会备案。 (2)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (3)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (4)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。 (5)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

  为落实立法法的规定,全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规,应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。行政法规由国务院办公厅负责报送;地方性法规、自治条例和单行条例,由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送;经济特区法规由制定机关办公厅(室)负责报送。备案内容包括:备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件,装订成册,一式10份。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。

  2审查要求与审查建议。按照立法法第九十条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

  3审查的程序。按照立法法第九十条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会向全国人大常委会书面提出审查要求的,由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会书面提出审查建议的,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

  按照立法法第九十一条第一款的规定,全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人律委员会和有关的专门委员会反馈。

  为落实立法法上述规定,《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定,报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档;同时,按照全国人大各专门委员会和常委会工作机构的职责分工,将报送备案的法规分送有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会。专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的,可以主动进行审查,会同法制工作委员会提出书面审查意见,依照规定的程序处理;法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触,需要主动进行审查的,可以提出书面建议,报秘书长同意后,送有关专门委员会进行审查。

  4审查的标准。根据立法法第八十七条规定,有关机关依法予以改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的标准是:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。

  5改变或者撤销。根据立法法第八十八条规定,改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例;国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。

  根据立法法第九十一条第二款规定,全国人律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。

  6对其他接受备案机关审查程序的授权规定。对于全国人大以外其他接受备案机关的审查程序,立法法规定,其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。国务院2001年12月14日以国务院令第337号发布《法规规章备案条例》,对法规规章的备案审查作了规定。

  把“备案”与“审查”联系起来形成一个完整的制度性设计并进行常规的备案审查工作,始于立法法施行之后。监督法进一步完善了这一制度。备案审查制度是逐步建立形成的。1954年宪法、1978年宪法规定了对违宪违法的决议、命令的改变、撤销权。虽然由于缺乏程序性规定使这些规定并未落实,但为实行违宪违法监督提供了最早的宪法依据,也为备案审查制度的建立奠定了基础。1979年,地方组织法第一次规定了地方性法规报全国人大常委会备案。1982年宪法规定,地方性法规和自治州、自治县的自治条例和单行条例,报全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市制定的地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案,全国人大常委会开始进行法规备案工作,之后也初步开展了审查工作,为建立和完善备案审查制度提供了经验。2000年3月制定的立法法,规定行政法规向全国人大常委会报送备案。同年10月,九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据立法法制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,使法规备案工作有了规范化程序。2005年,十届全国人大常委会第四十次委员长会议对这一工作程序进行了第二次修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,进一步细化和完善了备案审查程序。2004年5月,全国人大常委会法制工作委员会成立法规备案审查室,开展备案审查工作。目前,对行政法规、地方性法规和司法解释的备案审查成为全国人大常委会的常态化工作。个别地方在20世纪90年代已开始了备案审查工作,但地方这一工作的全面开展,是在监督法施行之后。地方制定相关的地方性法规,设置机构、配备人员,备案审查成为地方人大常委会的一项常规化工作。地方人大通常以被动审查为主、以主动审查为辅的方式进行备案审查。有些地方已经做到对备案的规范性文件进行全面的主动审查。

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